विषय प्रवेश बजेट सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापनको महत्वपूर्ण संयन्त्र हो । बजेटमार्पmत नै राष्ट्रिय नीति तथा कार्यक्रम कार्यान्वयन हुने गर्दछन् । नेपालको सन्दर्भमा मुलुकमा व्याप्त रहेको गरिबी, सर्वसाधारणका दैनिकीसँग सरोकार राख्ने सार्वजनिक सेवा प्रवाह, आर्थिक वृद्धि, रोजगारी र दिगो विकास प्राप्तिको आधार बजेट हो । तर नेपालमा बजेटलाई यसरी विस्तृत रूपमा नहेरी सरकारी कोष व्यवस्थापन (कोष प्राप्ति र खर्च) मात्र सम्झँदै आइएको छ । यो विषय सरकारको दर्शन र नीति कार्यान्वयनको आधार बनेको छैन । बजेटलाई नीति, योजना, उद्देश्य, रणनीति, प्राथमिकता र क्रियाकलापको समष्टिका रूपमा लिने गरिएको छैन, समग्र अर्थतन्त्रलाई चलायमान बनाउने गरी बजेट तर्जुमा पनि भएको छैन । परिणामतः आर्थिक वृद्धि, रोजगारी र विकासका राष्ट्रिय अभीष्टहरू पूरा भएका छैनन् ।
संघीय शासन प्रणाली शासकीय तहबीच शासकीय, प्रशासकीय, वित्तीय र सेवा प्रबन्धकीय अन्तरसम्बन्धमा रहन्छन् । नेपालको संघीय प्रणाली द्वैध र प्रतिस्पर्धात्मक सहशासकीय ढाँचाको छ । यस अवस्थामा एउटा तहको वित्तीय प्रणालीको प्रभाव अर्को तहमा पर्ने गर्दछ । संघीय सरकारको वित्तीय सबलताको प्रभाव प्रणालीगत र अभ्यासगत रूपमा प्रदेश तथा स्थानीय सरकारमा पर्दछ । स्थानीय र प्रदेश तहको अभ्यासले पनि संघलाई प्रभाव पार्दछ । तहहरू नियन्त्रण र सन्तुलन, सहयोग र सहजीकरण, प्रदर्शन र प्रोत्साहनका माध्यमबाट अर्कोलाई प्रभाव पार्दछन् । संघ वित्तीय अनुशासनमा रहँदा त्यसको असर अन्य तहमा पनि पर्छ । संघसँग हिजो केन्द्रीकृत शासन प्रणालीको अनुभव छ । स्थानीय र प्रदेश सरकारपछि बनेकाले अभिभावकको सिको गर्दछन् । अभिभावकका नाताले क्षमता विकास र प्रणाली हस्तान्तरणको काम पनि संघको हो । त्यसैले संघको बजेट अनुशासन समग्र शासन प्रणाली, अझ भनौँ स्थानीय तथा प्रदेशको वित्तीय अनुशासनको आधार हो । संघ सरकारको वित्तीय अनुशासन कमजोर भएकोले त्यसैको प्रवृत्ति स्थानीय र प्रदेशमा देखिएको छ ।
सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापन प्रभावकारी नहुनु भनेको वित्तीय अनुशासन कायम नहुनु हो । वित्तीय अनुशासनका दुई आयाम छन्, पहिलो समष्टिगत तहको वित्तीय अनुशासन र दोस्रो सङ्गठन तहको वित्तीय अनुशासन । नेपालमा वित्तीय अनुशासनलाई समष्टिगत रूपमा त्यति हेरिँदैन, केवल सङ्गठन तहको वा राजस्व सङ्कलन र खर्च व्यवस्थापनका प्रक्रियागत कुरालाई मात्र यसभित्र हेर्ने गरिएको छ । तर समष्टिगत तहमा अवलम्बन गर्नुपर्ने विषयहरू सबल नभएमा सङ्गठन तहका सामान्य क्रियाकलापमा मात्र अनुशासन खोजेर त्यसले खासै आर्थिक उपलब्धि दिँदैन । समष्टिगत तहका अनुशासनअन्तर्गत बजेट निर्माणका सिद्धान्त, बजेट वर्गीकरणका सिद्धान्त, विनियोजनको आधार, ऋण तथा सहायता परिचालन, निजी तथा अन्य गैरसरकारी क्षेत्र परिचालनको नीति, तहगत सरकारको वित्तीय अन्तरसम्बन्ध र राष्ट्रिय अर्थतन्त्रको सबल आधार खडा गर्ने विषयहरू पर्दछन् ।
संघीय वित्त व्यवस्थापनका समष्टिगत सवालहरू
बजेट तर्जुमा गर्दा अर्थ मन्त्रालय र राष्ट्रिय योजना आयोगले गम्भीर रूपमा लिनुपर्ने कतिपय विषय प्राथमिकतामा परेका छैनन् । यी सवाललाई सम्बोधन गरेर मात्र वित्त व्यवस्थापनलाई प्रभावकारी बनाउन सकिन्छ । तीमध्ये केही प्रमुख सवाललाई यहाँ उल्लेख गरिएको छः
पहिलो सवाल, बजेटलाई कसरी वास्तविक बनाउने भन्ने हो । बजेटको आकार निर्धारण, सीमा वितरण र मार्गदर्शन तयारीमा व्यावसायिकता नदेखिएकाले बजेटको घोषित रूप र वास्तविक आकारमा ठूलो खाडल रहँदै आएको छ । दृष्टान्तका रूपमा केही आर्थिक वर्षको बजेट र चालु वर्षको बजेटलाई हेर्न सकिन्छ । आ.व. २०७८÷७९ को अध्यादेशबाट जारी बजेटको आकार रु.१,६४८ अर्ब थियो । प्रतिस्थापन विधेयकमा नीति परिवर्तन नगरिकन रु.१६ अर्ब घटाएर रु.१,६३२ अर्ब कायम गरियो । मध्यावधि समीक्षाका समयमा फेरि करिब रु.८६ अर्ब घटाइयो र वास्तविक कार्यान्वयनमा रु.१,४०० अर्बको हाराहारीमा देखियो । आ.व. २०७९÷८० मा बजेटको आकार रु.१,७९३ अर्ब थियो । सरकार परिवर्तन भयो, त्यसपछिका अर्थमन्त्रीले बजेटको आकार रु.२४४ अर्ब घटाएर रु.१,५४९ अर्ब कायम गरे । आन्तरिक राजस्व सङ्कलनको स्तर निकै कमजोर थियो, तथापि आन्तरिक राजस्वको आकारलाई रु.१,२४० अर्बबाट रु.१,३०० अर्बमा उकालियो । यसले कार्यान्वयनको समयमा बजेट झनै अवास्तविक बन्दैछ भन्ने सङ्केत गरिरहेको थियो । आ.व. २०८०÷८१ को बजेटको आकार अघिल्लो वर्षको भन्दा सानो अर्थात् रु.१,७५१ अर्बको थियो । यसले वित्तीय सामथ्र्यलाई सम्बोधन गर्न खोजेको जस्तो देखिन्थ्यो । तर राजस्व परिचालनको विद्यमान क्षमता, खर्चको प्रवृत्ति र बाह्यभन्दा आन्तरिक ऋणको आकार बढी देखिएकाले बजेटले वित्तीय अनुशासन कायम गर्ने विषयमा कमजोर नै रहन गयो । जसलाई मध्यावधि समीक्षाका समयमा करिब रु.२२५ अर्ब घटाइयो । आ.व. २०८१÷८२ को बजेट रु.१,८६० अर्बको थियो । यसलाई पनि मध्यावधि समीक्षामा करिब रु.१६७ अर्ब घटाइयो, कार्यान्वयनमा रु.१,५२५ अर्ब मात्र कायम भयो । चालु आर्थिक वर्ष २०८२÷८३ मा रु.१,९६४ अर्बको बजेट तर्जुमा गरिएकोमा मध्यावधि समीक्षामा यसको आकार पनि १४.०४ प्रतिशतले घटाइएको छ । पछिल्ला पाँच वर्षको बजेटको आकारलाई विश्लेषण गर्दा बजेट व्यवस्थापनमा आमूल परिवर्तनको आवश्यकता देखिएको छ । बजेट तर्जुमाको संयन्त्र उही, पदाधिकारी पनि उही र बजेट कार्यान्वय गर्ने संयन्त्र र पदाधिकारी समेत उही भएर पनि बजेट स्रोत परिचालन र खर्च व्यवस्थापन दुवै पाटोमा कमजोर रहनु गम्भीर कुरा हो । यसले बाह्य अनुदान र ऋण परिचालनको क्षमता साँघुरिदै गएको पनि देखाएको छ । अर्को महŒवपूर्ण पक्ष संसद्बाट अनुमोदित बजेटलाई कार्यकारीले आकार घटाउन सैद्धान्तिक र संवैधानिक रूपमा मिल्ने हो वा होइन भन्ने प्रश्न बाँकी नै छ ।
दोस्रो सवाल, बजेटभन्दा बाहिरका खर्चलाई राष्ट्रिय कोषमा कसरी समेट्ने भन्नेमा छ । अतिरिक्त बजेटरी खर्च, जनताका नाममा भित्रिएका सहयोग र प्राविधिक सहायतालाई राष्ट्रिय प्रणाली र प्राथमिकतामा ल्याई त्यसलाई जवाफदेही बनाउने काम हुन सकेको छैन । संविधानको धारा ११६ अनुरूप गुठीबाहेक सरकारलाई प्राप्त हुने सबै प्रकारका प्राप्ति संघीय सञ्चित कोषमा दाखिल गर्ने भनिएको छ तर सबै प्रकारका सरकारी प्राप्ति संघीय सञ्चित कोषमा दाखिल हुने, खर्च प्रक्रियामा संसदीय स्वीकृति लिने र लेखापरीक्षण गरी सार्वजनिक गर्ने संवैधानिक निर्दिष्टता पूरा भएको छैन । सरकारी कोष र बजेट प्रणाली बाहिर आय तथा व्यय हुनु लोकतन्त्र र संसदीय मर्यादा बाहिरको कुरा हो । विभिन्न नाममा कार्य सञ्चालन कोषहरू खडा गर्ने र संसदीय प्रक्रियामा नपु¥याई आम्दानी र खर्च गर्ने अभ्यास रहँदै आएको छ । संघीय तहमा रहेको यस प्रकारको बेथिति प्रदेश तथा स्थानीय तहमा पनि विस्तार हुँदैछ । यसले संवैधानिक आर्थिक कार्य प्रणाली र वित्तीय व्यवस्थापनको स्थापित मान्यतालाई उपेक्षा गरेको छ । सञ्चित कोषभन्दा पर कति सरकारी कोष छन् र तिनको वित्तीय अनुशासनको स्थिति के छ, राष्ट्रिय उद्देश्यलाई कसरी सम्बोधन गरे भन्ने विषयमा संसद् बेखबर रहन्छ ।
तेस्रो सवाल, स्वतन्त्र लेखापरीक्षणमा छ । संविधानतः महालेखा परीक्षकले ‘भाउचिङ अडिट’ मात्र गर्ने होइन, उसमा नीति परीक्षणको शक्ति छ तर सामथ्र्य भित्रिइसकेको छैन । ‘अकाउन्टिङ ट्रयाक’बाट मात्र लेखापरीक्षण गर्दा संवैधानिक आशय र अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासको पालना हुन सक्दैनन् । प्रभावकारिता परीक्षण भएको छैन, समग्र प्रणालीको परीक्षण भएको छैन । आधुनिक लेखापरीक्षण ‘नेमिङ एण्ड ब्लेमिङ’ (आलोचना र बेरुजु) मा सीमित हुनुहुँदैन, प्रणाली सुधारको विश्लेषक र उत्प्रेरक बन्नुपर्छ । लेखापरीक्षणको प्रभावकारिताले नै सञ्चित कोष बाहिरका सरकारी कोषलाई नियन्त्रण गर्न सक्छ, सरकारले तर्जुमा गरेका वित्तीय नीतिको कार्यान्वयनको समीक्षा गर्न सक्छ । वित्तीय जवाफदेहिता कायम गराउन महालेखा परीक्षक संसद्को प्राविधिक आँखा, कान र केही हदसम्म दिमागको भूमिकामा रहनुपर्दछ । संसद् र महालेखा परीक्षकको सम्बन्ध वित्तीय जवाफदेहिताको विवेचनामा देखिएको व्यावसायिक शक्तिमा देखिने हो ।
चौथो सवाल, नेपालको लेखा प्रणाली ‘होल अफ दी गभर्नमेन्ट’ लाई समेट्ने गरी एकीकृत प्रणाली बनिसकेको छैन । ‘जनरल गभर्नमेन्ट प्रिन्सिपल’ बाट मात्र लेखा राख्ने र वित्तीय विवरण तयार पार्ने गरिन्छ । सरकारका तहहरू र एक्स्ट्रा बजेटरी इकाइका सबै वित्तीय कारोबार (प्राप्ति, खर्च, दायित्व, प्रतिबद्धता, धरौटी, सम्पत्ति, विभाज्य कोष) को एकीकृत वित्तीय प्रतिवेदन र लेखापरीक्षण गर्ने काम अभैm भएको छैन । अन्तर्राष्ट्रिय मान्यता, जीएफएस मानक (अन्तर्राष्ट्रिय मुद्रा कोषको ढाँचा) तथा संवैधानिक दायित्व भने यसतर्फ लक्षित छ ।
पाँचौँ सवाल, संसदीय आर्थिक कार्य प्रणालीमा छ । नेपालको संसद् बजेट प्रक्रियाका दृष्टिमा बजेटलाई स्वीकृत गर्ने संसद् हो, बजेटलाई प्रभाव पार्ने वा बजेट बनाउने संसद् होइन । संसद्ले सरकारले प्रस्तुत गरेको बजेट (कार्यकारी बजेट) लाई स्वीकृत गर्दछ । संशोधन वा अस्वीकृत गर्दैन । नीति अस्वीकृत गर्न सक्छ तर परिमार्जन गर्दैन । कार्य सञ्चालन कोष, एक्स्ट्रा बजेटरी कोष र सार्वजनिक ऋणको परीक्षण गर्न सक्दैन । त्यस्तै समष्टिगत नीतिको समीक्षा गर्ने अवसर छ तर क्षमता छैन । संसदीय सर्वोच्चताको सिद्धान्तले वित्तसम्बन्धी नीतिमा जानकारी राख्ने, स्वीकृति र समीक्षा गर्ने मान्यता राख्छ । तर संसद्को जानकारीविना नै साधनको अभ्यास भइरहेको छ । उदाहरणका लागि के कति जलवायु वित्त नेपालमा भित्रियो, विपद्, लैङ्गिक तथा समावेशिताका नाममा कसले कसरी कहाँ कति खर्च गरिरहेका छन्, त्यसको न प्रतिवेदन छ न निगरानी ।
छैठौँ, सरकारी खर्चको पोर्टफोलियो प्रवृत्ति फेरिएको छ । असीको दशकदेखि विश्वव्यापी रूपमा नै अनुदानका ढोकाहरू गैरसरकारी संस्थाका लागि खुलेका छन्, आन्तरिक रूपमा पनि सहलगानीका कार्यक्रमहरू सञ्चालन गर्ने क्रम विस्तार भएको छ । तिनीहरू प्राथमिकीकरण, अभिलेख र प्रतिवेदनमा समेटिँदैनन् । सम्बन्धित मुलुकका सार्वभौम संसद् र व्यवस्थापनका प्राधिकार निकायबाट प्रयोजनसहित मुलुकभित्र खर्चिएका साधनको जवाफदेहिता मापन नै हुन सकेको छैन । नेपाली जनताका नाममा आउने कतिपय बाह्य साधनले राष्ट्रिय प्राथमिकतालाई सम्बोधन गर्न सकेको छैन, राष्ट्रिय प्रणाली उपयोग भएको छैन । परिणामतः साधनको जवाफदेहिता पनि पुष्टि भएको छैन । साधनको राम्रै उपयोग भए पनि त्यसको वैधता पुष्टि नभएसम्म जवाफदेहिताको दृष्टिमा उचित मानिँदैन ।
सातौँ, सरकारी खर्च कार्यको जवाफदेहिता संरचना तह सोपानयुक्त (hierarchical) छ । जुन धुमिल (घुमाउरो) जवाफदेहिता शृङ्खला हो, कमसल जवाफदेहिता हो । प्रत्यक्ष जवाफदेहिताको फास्ट ट्र्याकका लागि कार्यसम्पादन करार गर्न थालिएको थियो । सार्वजनिक संस्थानमा डेढ दशक अघिदेखि र निजामती सेवाभित्र तीन वर्ष अघिबाट कार्यान्वयन गरिन थालेको कार्यसम्पादन सम्झौता अहिले निष्क्रिय छ । कार्यमूलक एजेन्सीलाई नतिजाका लागि जिम्मेवार बनाइनुपर्दछ भने सेवा निकायलाई समय, पहुँच, कार्यव्यवहार जस्ता सूचकमा कार्यसम्पादन सम्झौता गरी जवाफदेहिता मापनलाई स्वचालित बनाउनुपर्दछ ।
आठौँ, जवाफदेहिताका विशेषीकृत सूचकलाई वित्त व्यवस्थापनसँग जोड्ने कसरी भन्नेमा छ । साधन, रकम, जनशक्ति र समयसँग कार्यसम्बन्ध देखाउने निकायगत सूचक चाहिन्छ । लेखा सुधारका लागि लागु गरिएको क्रियाकलापमा आधारित खर्च प्रणाली (सिगास) लाई उपयोग गरी प्रत्येक निकायका खर्च क्रियाकलाप बजेट र सेवा व्यवस्थापनका नतिजामा आबद्ध गराउन सकिन्छ ।
नवौँ, वित्तीय जवाफदेहिताको फ्रेमवर्कमा छ, जसको आशय सर्वसाधारणलाई उनीहरूबाट उठाइएको र उनीहरूका लागि खर्चिएको साधनको यथार्थ जानकारी दिनु हो । हामीकहाँ सूचना अधिकारको कानुन छ, सूचना संस्कृति छैन । सर्वसाधारणहरू सूचना प्रक्रियामा आबद्ध छैनन्, स्वयम् प्रकाशन निष्क्रिय छ र सर्वसाधारण–पदाधिकारी संवाद छैन । अन्तर्राष्ट्रिय बजेट पार्टनरसिप र फ्रिडम फोरम नेपालको अध्ययनले बजेट खुलासामा थुप्रै सुधारको स्थान बाँकी छन् ।
दसौँ, संविधानको धारा १२४ अनुरूप विपद् व्यवस्थापनका लागि आकस्मिक कोषमा समयसमयमा रकम जम्मा गरी त्यसबाट भएको खर्च यथाशीघ्र शोधभर्ना गर्ने भनिएको छ । तर विपद् व्यवस्थापनका नाममा विभिन्न कोषहरू जस्तो कि; दैवी प्रकोप उद्धार कोष, प्रधानमन्त्री राहत कोष, कोरोना कोष जस्ता कोषहरू संघीय तहमा छन् भने प्रदेश तथा स्थानीय तहमा पनि यस प्रकारका कोषहरू देखिँदैछन् । यस्ता कोषहरू संविधानको भावनालाई सम्बोधन गर्दैनन् भने सर्वोच्च नागरिक संस्था संसद्को जानकारी, स्वीकृति र दृष्टिगोचरभन्दा बाहिर छन् । राहत, उद्धारलगायत आकस्मिक कार्यमा यसले सहयोग त पु¥याएको छ तर विपद्मा अनियमितताको सम्भावना हँुदैन भन्ने ग्यारेन्टी कसरी गर्ने ?
एघारौँ, तहगत सरकारले प्राकृतिक सम्पदाबाट प्राप्त लाभको विभाज्य कोषमार्पmत पाउने रकममा संवैधानिक भावना कार्यान्वयन हुन सकेको छैन । जस्तो कि; पर्वतारोहणबाट प्राप्त हुने रोयल्टी विभाज्य कोषमा राखी संघ, प्रदेश र स्थानीय तहमा क्रमशः ५०, २५, २५ प्रतिशत विभाजन गर्नुपर्नेमा केही हिमालको रोयल्टी व्यवस्थापनको जिम्मेवारी एउटा गैरसरकारी संस्थालाई जिम्मा दिइयो, जसले ५० प्रतिशत आपैmँले खर्च गरी बाँकी मात्र सरकारी कोषमा पठाउँदै आएको छ । जुन संवैधानिक र सैद्धान्तिक दुवै अर्थमा उचित होइन । त्यस्तै, उदाहरण वनसम्पदाको उपयोगमा पनि देखिन्छ । यस प्रकारको प्रवृत्तिले संघीयताको भावनालाई पनि उपेक्षा गरेको छ । आश्चर्यको कुरा निगरानी निकाय र संवैधानिक निकायबाट पनि यस्ता विषयमा संवेदनशीलता देखाइएका छैनन्, न त संसदीय समितिले नै यसतर्फ दृष्टिगोचर गरेको छ ।
बाह्राँै, शासकीय तहहरूबीचको वित्तीय अन्तरसम्बन्ध व्यवस्थित भएको छैन । संघीय तहका बजेट नीति तथा सिद्धान्तले प्रदेशलाई मार्गदर्शन गरोस् र प्रदेश तथा संघको बजेट नीति तथा सिद्धान्तले स्थानीय सरकारलाई मार्गदर्शन गरोस् भनेर नै बजेट प्रस्तुत गर्ने दिनहरू पनि क्रमशः राखिएको छ, त्यसलाई बाध्यात्मक पनि बनाइएको छ । तर तहगत सरकारहरूबीचको प्राविधिक सम्बन्ध विकास भएको छैन । परिणामतः सीमित साधन स्रोत दोहोरो पर्ने, एकै प्रकारका कार्यक्रममा भिन्न मानक बन्ने र कार्यान्वयन हुने स्थिति आएको छ । आयोजनाका क्रियाकलाप प्रस्ताव गर्दा एलएमबीआईएस, पीएलएमबीआईएस र सुत्र प्रणालीमा क्रियाकलाप स्क्रिनिङ हुनेगरी क्रियाकलाप कोडिङ गर्ने प्रणाली स्थापना हुन सकेको छैन ।
तेह्रौँ, स्रोत विनियोजनका मापदण्ड निर्धारण भएका छैनन् । मादपण्डविनाको तदर्थ विनियोजनले बजेट समाजमा न्याय निरुपण गर्ने, सामाजिक सम्बन्ध र आर्थिक अवसरको समन्यायिक मापदण्ड हो भन्ने आधार दिएको छैन । तदर्थ, विनियोजनले खर्चको गुणस्तर मात्र घटाएको छैन, भौगोलिक र वर्गीय विभेद पनि खडा गरेको छ । नीति प्रभाव पार्न सक्ने नेता÷पदाधिकारी भएका स्थानमा आवश्यक नभएका आयोजना÷कार्यक्रममा साधनको विनियोजन हुने तर अमुक स्थानमा अत्यावश्यक कार्यक्रममा रकम विनियोजन नहुने, भएको पनि रकमान्तर र कार्यक्रम संशोधनमार्पmत सुगम स्थानमै खर्च हुने स्थिति छ । जनसङ्ख्या, सेवा लागत, भूगोल, मानव विकास स्तर र सामाजिकतालाई आधार मानेर राष्ट्रिय साधनको विनियोजन गर्ने प्रणाली नभएसम्म वित्तीय प्रणालीले वैधता पाउँदैन । सीमित राष्ट्रिय साधनमाथि कुनै पदाधिकारीको वर्चस्व रहनु संवैधानिक आर्थिक प्रणालीको आशय र बजेट सिद्धान्तको विपरीत हो ।
चौधौँ, रणनीतिक प्राथमिकतामा साधनको उपयोग होस् र अनुमानयोग्यता पनि स्थापित होस् भन्ने हेतुले दसौँ योजनाबाट मध्यकालीन खर्च संरचना तर्जुमा गरी रोलिङ अवधारणामा वार्षिक विकास कार्यक्रम (बजेट) तर्जुमा गर्ने परिपाटी सुरुआत भएको थियो । २०७४ अघि यसले नीतिगत महŒव मात्र पाए पनि अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ ले तीनै तहका सरकारले बजेट तर्जुमा गर्दा अनिवार्य रूपमा मध्यकालीन खर्च योजना बनाउनुपर्ने कानुनी प्रावधान राखेको छ । आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरदायित्व ऐन, २०७६ र नियमावली, २०७७ मा पनि यसबारे विस्तृत रूपमा उल्लेख गरिएको छ । यसलाई अभ्यासमा ल्याउँदा साधन योजना, नतिजा व्यवस्थापन, अनुगमन र जवाफदेहितालाई पनि बढाउने संयन्त्रका रूपमा लिइएको थियो । तर यसलाई औपचारिकतामा मात्र लिइएको छ । परिणामतः वार्षिक विकास कार्यक्रम तदर्थ बनेको छ । आयोजना बैंक, वार्षिक बजेट र आवधिक योजनाहरू अलग्गिएका छन् ।
महालेखा परीक्षकको ६०औँ प्रतिवेदनले वित्तीय जवाफदेहिता निर्वाह नभएको केही बेथितिका चित्र प्रस्तुत गरेको छ । एउटा स्थानमा विनियोजन भएको रकम अर्को स्थानमा खर्च गर्ने परम्परा बढेको छ । गत वर्ष मात्र रु.१९६ अर्ब रकमान्तर भयो । असारमा मात्र रु.८२ अर्ब रकमान्तर भएको छ । रकमान्तर भएको रकम प्रभुत्वशाली व्यक्ति रहेका जिल्लामा सारिएका हुन् । एक स्थानमा विनियोजनको संसदीय स्वीकृति र अर्को स्थानमा खर्च संवैधानिक प्रश्न खडा भएको छ । त्यस्तै वर्षान्तमा मात्र खर्च हुने आदतले खर्चको गुणस्तर र जवाफदेहितालाई साँघुरो बनाएको छ । गत असारमा रु.२७५ अर्ब खर्च भयो, अन्तिम हप्ता मात्र रु.९९ अर्ब खर्च भयो । ६१औँ र ६२औँ प्रतिवेदनले पनि ६०आँै प्रतिवेदनमा औँल्याएका कुरामा सुधार नभएको देखाएको छ ।
अर्को महत्वपूर्ण सवाल, बजेटमार्पmत घोषणा भएका नीतिहरूको समीक्षा र विवेचना गरी सहकारी, निजी तथा गैरसरकारी क्षेत्रका आर्थिक क्रियाकलापलाई सहजीकरण तथा नियमन गर्ने गरिएको छैन । समीक्षामा केवल सञ्चित कोषको विषयमा मात्र समीक्षा गरिन्छ । जबकि आवधिक योजना तथा स्वयम् बजेटले निजी क्षेत्रबाट थुप्रै क्रियाकलापको अपेक्षा गरेको छ । निजी क्षेत्र, सहकारी र सामुदायिक क्षेत्र राष्ट्रिय विकासका आर्थिक साझेदार हुन, तर व्यवहारमा उनीहरूको कामको मूल्याङ्कन, विवेचना र उनीहरूलाई परेको समस्याको निकास खोज्ने गरिएको छैन । उनीहरूले गरेका क्रियाकलापको नियमन भएको छैन । जस्तो कि; सहकारीलाई नियमनको दायरामा नल्याइँदा यसले मुलुकमा ठूलो वित्तीय सङ्कट ल्याउँदैछ भने मूल्य आदर्शमा रहेका सहकारीमा सहयोग पुगेको छैन । सहकारीका मूल्य सिद्धान्तमा नरहेका सहकारी संस्थाका कारण सदस्यहरू समस्यामा परेका छन् भने आफ्नै संस्थाबाट पीडित सहकारी सदस्यहरू सार्वजनिक प्रणालीप्रति नै विश्वास गर्न छाड्दैछन् ।
त्यस्तै, वार्षिक आर्थिक नीति तथा कार्यक्रमको घोषणा भएपछि त्यसको प्रभावकारिताका लागि राष्ट्रिय योजना आयोग, अर्थ मन्त्रालय, नेपाल राष्ट्र बैंक र महालेखा नियन्त्रक कार्यालयबीच हुनुपर्ने कार्यात्मक सहसम्बन्ध कमजोर छ । यी निकायहरू आर्थिक नीतिशिल्पी हुन् । यी निकायहरू औपचारिक सम्बन्ध र कर्मचारीतन्त्रीय शैलीबाट सञ्चालन हुनुहँुदैन । बजेट, मौद्रिक नीति, साधन परिचालन र खर्च व्यवस्थापन आर्थिक नीतिका चार स्तम्भ हुन्, चारै वटा दरिलो नभए न वित्तीय अनुशासन कायम हुन्छ, न त आर्थिक वृद्धिको आधार नै खडा हुन्छ ।
यी सवालहरू साङ्केतिक हुन् । यसबाहेक पनि अरू धेरै सवाल छन्, जस्तो कि; कोष व्यवस्था नभई बजेट तर्जुमा गर्ने (वैदेशिक स्रोत), आन्तरिक ऋणको उपयोग उत्पादनशील क्षेत्रमा नहुने, सञ्चित कोष घाटामा सञ्चालन गरी अन्य कोषलाई उपयोग गर्ने, साधन छर्ने, साधन उपयोगको क्षमता नहेरी सहायता सम्झौता गर्ने, निकै सानो सहायता पनि स्वीकार गर्ने जस्ता सवालको उत्तर खोजेर नै बजेट प्रक्रियालाई अनुशासित बनाउन सकिन्छ ।
सङ्गठन तहका केही सवाल
बजेट तर्जुमा तथा कार्यान्वयनका सन्दर्भमा सङ्गठन तहमा पनि केही सवालहरू देखिएका छन्, जसले वित्तीय अनुशासनहीनतालाई प्रश्रय दिइरहेको छ । पहिलो सवाल, स्रोत समितिले मन्त्रालय तथा सचिवालयलाई उपलब्ध गराउने बजेट सीमा (सिलिङ) को आधार नभएकोले तदर्थ रूपमा सीमा वितरण गरिन्छ । यसैले बजेट अनुशासन र खर्च गुणस्तरलाई प्रभाव पार्ने पृष्ठभूमि तयार पार्दछ । कुन मन्त्रालयलाई कति सीमा केका आधारमा दिने भन्ने निर्धारण गर्ने विधि र सिद्धान्त छैन । परिणामतः बजेट प्रस्ताव नै कमजोर हुने गरेको छ । बजेट प्रस्तावमा प्रभावशाली व्यक्तिहरूको प्रभाव पर्दै आएको छ ।
२०७२ सालमा बजेट प्रस्तावलाई वास्तविक बनाई कार्यक्रम अनुशासन कायम गर्न मन्त्रालयगत बजेट सूचना प्रणाली (एलएमबीआईएस) स्थापना गरिएको छ । यसले बजेट प्रस्ताव गर्दा प्रत्येक क्रियाकलापलाई लागतसँग आबद्ध गरेर गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । २०७७ बाट ‘सिगास’ प्रणाली सञ्चालनमा ल्याइएको छ । यी दुई प्रणालीले बजेटलाई नियन्त्रण गर्दछन् ताकि बजेटमा उल्लेख भएका उद्देश्य पूरा हुनेगरी कार्यक्रम सञ्चालन गर्न सकियोस् । यसले बजेट स्वीकृति र खर्च क्रियाकलापलाई आबद्ध गरेको छ । तर यसको भावना विपरीत समान प्रकृतिका क्रियाकलाप विभिन्न बजेट शीर्षकमा प्रस्ताव गर्ने, कतिपय ठूला कार्यक्रमहरू (जस्तो कि; राष्ट्रपति शैक्षिक सुधार कार्यक्रम, प्रधानमन्त्री रोजगार योजना आदि) लाई एकमुष्ट प्रविष्टि गरी कार्यान्वयनका समयमा मात्र क्रियाकलापमा विस्तृतीकरण गरी संसद्लाई छल्ने गरिएको छ । एलएमबीआईएसको उद्देश्य नतिजा, साधन र क्रियाकलापको आबद्धता हो, तर यो कि अर्थ मन्त्रालयले अन्य मन्त्रालयमाथि वर्चस्व कायम गर्ने हतियार बन्यो वा तदर्थ रूपमा एकमुष्ट कार्यक्रम प्रविष्टि गर्ने आधार बन्यो । यसले बजेट अनुशासन कायम गर्न नीति इमान्दारिता देखाएको छैन ।
तेस्रो सवाल, बजेट पारित भएपछि नगद योजना बनाई एकल खाता सञ्चालन केन्द्र (कोष तथा लेखा नियन्त्रक कार्यालय) मा प्रस्तुत गरी नगद व्यवस्थापनलाई सहज बनाउने, कार्यक्रम कार्यान्वयनको कार्यतालिका (खरिद योजना, अनुगमन तालिका आदि) बनाउने, आर्थिक वर्षको सुरुदेखि नै क्रियाकलाप सञ्चालन गर्ने काम हुनुपर्नेमा त्यसो हुन नसकी पुँजीगत खर्च नहुने स्थिति कायम हुँदै आएको छ । सरकारले सबैभन्दा महत्व दिएको राष्ट्रिय गौरवका आयोजना र रूपान्तरणकारी आयोजनामा एकदमै न्यून खर्च हुने गरेको छ । सरकारी बजेट पनि खर्च गर्न नसक्ने वित्तीय प्रणाली हुन्छ भन्ने आलोचना सरकारमाथि भइरहेको छ ।
चौथो सवाल, मन्त्रालय÷सचिवालयमा कार्यक्रम प्रस्ताव गर्दा कार्यान्वयनको सामथ्र्य पुष्टि गरेको देखिँदैन । न बजेटलाई अन्तिम रूप दिँदा नै त्यसलाई सावधानीपूर्वक विवेचना गरिन्छ । परिणामतः मन्त्रालयहरूले आपैmँले खर्च गर्नसक्छु भनी पेस भएका आयोजनाहरू कार्यान्वयनमा पुग्दैनन् । मन्त्रालयहरूसँग सूचना तथा ज्ञानको आधार खडा गरिएको छैन । संस्थागत सम्झना संरक्षण गरिएको छैन ।
आर्थिक कार्यविधि तथा वित्तीय उत्तरायित्व ऐन, २०७६ ले बजेट कार्यान्वयनमा उत्तरदायी अधिकृतको रूपमा सचिवलाई राखेको छ । तर आयोजना प्रस्ताव निर्माण, खर्च योजना, कार्यसम्पादन करार, आन्तरिक वित्तीय नियन्त्रण, आन्तरिक लेखा परीक्षण र सार्वजनिक सम्पत्तिको संरक्षणमा सचिवहरू तदर्थ छन् । यी मुख्य कामलाई सचिवले औपचारिकतामा लिएर दैनिक प्रशासनिक कार्यमा मात्र रमाउँदै आएका छन् । विभागीय मन्त्री÷संवैधानिक निकाय प्रमुखबाट कार्यक्रम समन्वय, सहजीकरण र समीक्षा गर्ने जिम्मेवारीको निर्वाह अपेक्षित रूपमा भएको छैन । त्यस्तै मन्त्रालयबाट वार्षिक रूपमा ल्एक्ब्क् विधिअनुरूप तयार गरी प्रस्तुत गर्नुपर्ने वित्तीय विवरण समयमा तयार नहुने, तयार भएका विवरणमा पूर्णता नहुने स्थिति देखिएको छ ।
वित्तीय व्यवस्थापनसँग सम्बन्धित निर्णय समयमा नगरिँदा पनि आयोजनाको लागत तथा समय बढ्न जाने भई वित्तीय भार बढाउने तर समयमा सर्वसाधारणले सेवा नपाउने स्थिति आएको छ । सार्वजनिक खरिद ऐन÷नियमावलीलाई मात्र दोष दिएर वित्तीय उत्तरदायी अधिकृत उम्कन सक्दैन । ऐन÷नियमले बाधा पु¥याए संशोधन गर्न सकिन्छ तर कार्यसंस्कृति सुधार चाहिँ नीति संरचनाले गर्दैन, यसतर्पm जिम्मेवार पदाधिकारीले ध्यान दिएका छैनन् ।
अर्को सवाल लेखा उत्तरदायी व्यक्तिबाट आपूm मातहतका जिम्मेवार पदाधिकारीलाई नियमन गर्ने र बजेट कार्यक्रमप्रति जिम्मेवार बनाउने काम भएको छैन । जस्तो कि; शिक्षा, विज्ञान तथा प्रविधि मन्त्रालयका लेखा उत्तरदायी अधिकृतका रूपमा रहेका सचिवबाट विश्वविद्यालयका उपकुलपति तथा विश्वविद्यालय अनुदान आयोग जस्ता विशिष्ट निकायका प्रमुखलाई जिम्मेवार बनाउने काम भएको छैन । त्रिभुवन विश्वविद्यालयको आ.व. २०७७÷७८ वर्षको बजेट रु.२२ अर्ब हुँदा बेरुजु रु.२८ अर्ब थियो । अन्य मन्त्रालय मातहतका एक्स्ट्रा बजेटरी निकायमा पनि यो समस्या छ । लामो समयदेखि शोधभर्ना लिन बाँकी रकम पनि अर्बौं रुपैयाँ छ भने चालु सहायता आयोजनामा भएको खर्चको पनि समयमा शोधभर्ना लिन नसक्दा सरकारी कोषमाथि चाप पर्ने गरेको छ । साथै ऋण व्यवस्थापनको लागत पनि घटाउन सकिएको छैन ।
सङ्गठन तहको आर्थिक अनुशासन देखिने सूचक बेरुजु पनि हो । महालेखा परीक्षकको कार्यालयको ६२ औँ प्रतिवेदन अनुसार अद्यावधिक बेरुजु रु.७३३ अर्ब र फछ्र्योट गर्नुपर्ने रु.५५१ अर्व गरी एकमुष्ट बेरुजु रु.१,२८४ अर्ब पुगेको छ । आ.व. २०८०÷८१ मा लेखापरीक्षण भएको कुल रकम रु.९४ खर्ब ६२ अर्बमध्ये रु.९९ अर्ब २३ करोड बेरुजु देखिएको छ । जसमा रु.३० अर्ब १ करोड (३२.८९ प्रतिशत असुल गर्नुपर्ने रु.५६ अर्ब १२ करोड (६१.२७ प्रतिशत) अनियमित भएको र रु.५ अर्ब ३४ करोड (५.८४ प्रतिशत) पेश्की बेरुजु देखिन्छ । केही पालिकाहरूमा आफ्नो बजेटको ३८ प्रतिशतसम्म बेरुजु देखिएको छ । समिति तथा सार्वजनिक संस्थानमा बेरुजु अन्य निकायमा भन्दा बढी छ । बेरुजु बढ्नुको मुख्य कारण नियम, कानुनप्रतिको कमजोर प्रतिबद्धता हो । स्थानीय सरकारहरूमा बजेट तर्जुमा, अनुमोदन, खर्च र बेरुजु फछ्र्योट गर्ने निकाय एकै भएकोले पनि आर्थिक अनुशासन गर्ने पक्षमा केही चुनौती छ । तर बेरुजु बाहेक अन्य सूचक पनि वित्तीय अनुशासनका भाग हुन्, जसको स्थिति अरू भयावह छ ।
वित्तीय अनुशासनका लागि बजेट नियन्त्रण अर्को महत्वपूर्ण पक्ष हो । बजेट नियन्त्रणले बजेटको भावनाबाट कार्यान्वयनलाई विषयान्तर हुन दिँदैन । अर्थ मन्त्रालयबाट नियन्त्रण (प्राविधिक तरिका, नीतिगत उपाय, प्रक्रियागत संयन्त्र, बजेट सूचना प्रणालीको उपयोग) बाट हुने नियन्त्रण कमजोर छ । लेखा प्रणालीबाट हुने नियन्त्रण भने सुधारको प्रक्रियामा छ । तर मन्त्रालयबाट हुने आन्तरिक नियन्त्रण कमजोर हुने गरेको छ ।
संघीय सरकारमा रहेको कमजोर वित्तीय अनुशासनको छाया स्थानीय तथा प्रदेश सरकारमा पनि देखिएको छ । समयमा बजेट प्रस्तुत नगर्नु, अबण्डामा रकम राखेर बजेट प्रस्तुत गर्नु सामान्य देखिएको छ । त्यस्तै रकमान्तर, कार्यक्रम संशोधन र आर्थिक वर्षको अन्तमा खर्च गर्ने प्रवृत्ति पनि प्रदेश र स्थानीय तहमा समेत विस्तार भएको देखिन्छ । स्थानीय तहहरूमा उपभोक्ता समितिको विकृति, कार्यविधि नबनाइकन आर्थिक सहायता वितरण र मापदण्ड विपरीत खर्चका विकृतिहरू पैmलिएका छन् । संघले अध्यादेशमार्पmत बजेट प्रस्तुत ग¥यो, प्रदेश सरकारमा पनि त्यो प्रवृत्ति विकास भयो । संघले निर्धारित समयमा बजेट प्रस्तुत गरेन, यो प्रवृत्ति स्थानीय सरकारसम्म विस्तार भयो । यसर्थ, संघका वित्तीय प्रवृत्तिहरू प्रदेश र स्थानीय सरकारसम्म विस्तारित छन् ।
निष्कर्ष
वित्तीय अनुशासन सरकारको वैधता र प्रभावकारिता देखाउने महत्वपूर्ण सूचक हो । तर यसका लागि शास्त्रीय ढङ्गबाट मात्र लिएर हुँदैन । समष्टिगत र साङ्गठनिक दुवै तहमा अनुशासन कायम हुनुपर्दछ । समष्टिगत तहको वित्तीय अनुशासनका लागि अर्थ मन्त्रालय, योजना आयोगको सक्रियता चाहिन्छ भने सङ्गठन तहको वित्तीय अनुशासनका लागि सम्बन्धित मन्त्रालय र तहगत सरकारहरू व्यावसायिक क्षमतामा रहनुपर्दछ । सभा, संसद् तथा संसदीय समितिले निरन्तर दृष्टिगोचर गर्नुपर्दछ ।
साथै शासकीय तहहरूबीच नियमित रूपमा वित्तीय सूचना आदानप्रदान गर्ने प्रणाली चाहिन्छ । त्यो प्रणाली विकास र व्यवस्थापनमा संघीय सरकारको अग्रसरता आवश्यक देखिएको छ भने राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगबाट संवैधानिक आशयअनुरूप वित्तीय सम्बन्ध भए नभएको निगरानी चाहिन्छ । संघीय शासन व्यवस्थालाई संस्थागत गराउने प्रमुख संयन्त्र वित्तीय अनुशासन हो । वित्तीय प्रणाली सबल नभएमा संघीय प्रणालीमाथि नै प्रश्न उठ्ने सम्भावना रहन्छ भने सबल वित्तीय अनुशासन भएमा संघीयताले जनस्तरदेखि नै समर्थन पाइरहन्छ ।
सन्दर्भ सामग्री गोपीनाथ मैनाली, नतिजामूलक बजेटः आवश्यकता, सम्भावना र चुनौतीहरू, राजस्व, वर्ष २४, अङ्क २, राजस्व प्रशासन तालिम केन्द्र, २०६०
गोपीनाथ मैनाली, नेपालमा बजेट सुधार, राजस्व, वर्ष २६, अङ्क ३, राजस्व प्रशासन तालीम केन्द्र, २०६२
गोपीनाथ मैनाली, राज्य सञ्चालनका आधारहरू, (परिमार्जित छैठौँ संस्करण), सोपान मासिक, २०६६
नेपालको संविधान अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४
महालेखा परीक्षकको ६०औँ र ६२औँ प्रतिवेदन
नेपाल सरकारका बजेट वक्तव्यहरू, अर्थ मन्त्रालय
